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农村税费改革的实施在减轻农民负担的同时也减少了基层政府的财政收入,在财政支出没有发生相应改变的情况下,这将会加剧县乡财政的困难.

2000年国务院决定在安徽全省进行农村税费改革试点,并于2002年在安徽改革试点的基础上,向全国16个省区提供专项转移支付以开展农村税费改革.另外,2004年开始,浙江、上海、江苏等经济相对发达、政府财力比较雄厚的省市,自费进行农村税费改革工作.

从试点以及推广以后的政策实施效果来看,农村税费改革减少了农民的负担.然而,农村税费改革的实施在减轻农民负担的同时减少了政府、特别是基层政府的财政收入,在事权没有发生相应改变的情况下,这将会加剧县乡财政的困难.进一步的,如果机构改革等配套制度措施没有相应调整,乡村政府维持为其正常运行和履行职能就会变相从企业和农民手中征收各种费用,这将重新加重农民的负担――类似现象曾在中国历史上多次重演,即每一次税费改革在短暂减少税费之后不久,各మ

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1;税费问题很快又回潮、并导致税改受挫.

农民减负了,基层财政紧张了

山东省是农业大省,农业税收规模大,基层财政对农业税收的依赖性很强.以2003年为例,全省农业税、农业特产税及两项附加收入71.14亿元,占全省乡镇财政总收入的47.11%,其中一半以上的乡镇占到了60%,相当于同期全国农业(特产)税及附加收入的1/7.本次税费改革,在三年左右的时间里,全面取消"三提五统"、农业(特产)税(附加)等共计十三项农民负担的税费项目,是建国以来对农村基本生产关系和生活方式最大的一次改变,对现行的政府间财政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理产生巨大的冲击和影响.

2002-2004年,山东省农村税费改革力度逐年加大,全省农民负担从改革前的99.5亿元下降为2004年的约18.3亿元,农民人均税费负担从改革前的141.84元下降为2002、2003、2004年的98.06元、83.7元、26.04元,与改革前相比,农民人均减负在80%以上.

从总量上看,2002、2003年,农业税收政策调整减收金额分别占当年全省财政收入的5.11%和1.4%,如果再考虑 对山东省农村税费改革还有相当比重的转移支付,农村税费改革对全省财政收入造成的损失甚至低于1%.虽然从数据反映的总量和结构的层面来看,农村税费改革并未对全省财政运行产生较大影响,但根据我们的调查,税费改革对镇(村)级财政造成了较大冲击,其影响主要体现在以下三个方面:一、它对镇村级财政收入造成了直接冲击;二、在财政支出刚性的情况下,财政收入的减少影响到基层政权的运行;三、财政收支状况的变化进一步影响到乡村债务问题.

乡村基层财政处境尴尬

首先,税费改革严重削弱了基层政权的财力

农村税费改革以前,乡镇财政收入除农业税、工商税等预算内资金和各项税收附加等预算外资金外,还有一部分财政自筹资金,主要包括乡镇企业的利润上缴、行政事业性收费、乡统筹、土地使用费等.财政自筹制度促进了乡镇财政收入来源的多元化,这一制度自1953年确立以来,在弥补乡镇财政收入不足,缓解 与地方特别是与乡镇政府利益冲突方面发挥了积极作用,但是财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收,具有较大的随意性,加之对自筹制度缺乏有效监督和管理,致使它成为乱收费、乱摊派等"寻租"行为的制度性根源.


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现行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,从而使得乡村财政在总量急遽减少的同时对工商税收的依赖程度大大增加,但农业大县的工商业不发达,这将加剧乡村基层财政运行的困难.

即墨市是青岛所辖县级市,总人口107.5万人,其中农业人口93.3万人;栖霞市是烟台所辖县级市,总人口66万,其中农业人口57.3万人.这两个地区都是典型的农业大县,农村税费改革对这两个县的财政收入产生极大的影响.以栖霞为例,2003年农业税和农业特产税两税合计7426.6万元,占栖霞市镇级地方财政收入的60.4%,取消农业特产税和降低农业税税率将使镇级收入减少了 6248.14万元,占镇级地方财政收入的50.8%!

根据当地财政局有关资料可以看出,即墨市自税费改革以来减少的镇村收入合计8250万元,相当于改革前镇村级财政总收入的75%;而栖霞减少的财政收入更是超过了1亿元.不仅如此,由于农村税费改革后乡村财政收入主要来源于农业税附加和转移支付补助,2005年取消农业税后,收入的主要来源将是财政的转移支付,但是转移支付受到上级财政预算的影响,往往无法完全弥补取消农业税后造成的财政损失.据统计,2003年栖霞市村级农业税附加和转移支付为2559万元,而当年减少的财政收入为6636万元,净减少4077万元,村均减少3.97万元!栖霞市几乎所有的行政村的基层组织正常运转均受到了财政收入减少的影响,有的镇村只能靠贷款和县级财政的调度资金维持运转.

即墨的情况也大致如此.税费改革实施以后,即墨市大约有1/3左右的村庄难以维持正常运转,有的村长期拖欠村干部工资和误工人员工资.截至2004年上半年,即墨市已经有三个乡镇资金超调度600万元,县级财政非常紧张.

其次,支出的刚性源于冗员和“达标”

税费改革直接减少乡村财政收入,在支出不变的情况下,将会加大基层财政的资金缺口.根据国务院“税费改革”领导小组办公室的测算,这一缺口高达700亿元.在我们的调研过程中乡村等基层单位都表示税费改革后财政收入减少导致很多工作无法展开,只能向上级财政伸手或者举债,这在一定程度上反映了支出刚性的存在和基层财政支出削减的长期性.因此,分析支出刚性的成因无疑是解决农村税费改革后基层财政运行困难的重要环节.

造成支出刚性的原因是多方面的,但农村政权机构庞大导致吃财政饭人员过多无疑是其中一个关键性因素.对吃饭财政的支出结构仍然需要进一步细分才能从中找出解决的方案.我们的调研表明,即墨和栖霞两市财政支出刚性主要体现在以下两个方面:

第一、基础教育方面包袱沉重.即墨所在的青岛市县乡两级财政供养人员多达16万人,其中区(市)级财政供养人员约10.4万人,乡镇财政供养人员约5.6万人,在乡镇财政供养人员中,教育系统财政供养人员4.1万人,占乡镇供养人员总数的73%.2003年,人员经费占可用财力的比重为58%,其中乡镇人员经费占可用财力的75%,是典型的吃饭财政.即墨市镇级教育人员的工资性支出占可用财力的比重达到60%以上,在全部的18个镇中有11个镇的比重达到70%以上,最高的达到78%.

第二、法定支出和政策性支出增长快,县乡财政入不敷出.根据我国有关法律规定,财政对农业、科技、教育的投入和支出必须高于经常性财政收入增长的比例.但是,有些上级部门从自身工作发展需要出发,对县乡一级的部门规定了很多达标要求,如执法部门的建设、计划生育、报刊征订等都要求县乡财政出钱支持,有些还实行评优一票否决制.虽然有些投入和建设是必要的,但在县乡财力非常有限的情况下,往往靠东挪西凑来勉强达到要求,有些县乡不管采取什么方法都不能完成上级的指标,有些县乡的年初预算形同虚设,财政基本上处在疲于应付的状态.

第三,税费改革加重了乡村债务负担

乡镇(村)不良债务主要是20世纪九十年代中后期开始大规模出现.从形成原因上看,乡村不良债务虽然不是农村税费改革引起的,但乡村两级不良债务大多是以乡统筹和村提留收入为担保,税费改革后取消乡统筹、村提留和教育集资等收费,乡镇债务将失去资金偿还来源.这就会带来两种后果:或者增加不良债务,或者举新债还旧债――而后者在偿债来源枯竭的情况下将变成规模更大的不良债务――无论那一种情形都将加剧乡镇级财政运行的困难.

从调查的两个县级市情况来看,截至2003年底,即墨市镇级债务高达镇均1000万元,村级负债总额为40669万元,村均负债达39.5万元,税费改革后债务偿还缺乏资金来源使得即墨镇村两级债务甚至出现了上升趋势(即墨市财政局,2004).从即墨所在的青岛地区来看这一趋势更加明显:2003年底青岛地区县乡两级政府债务余额61.03亿元,比上年增加了5.39亿元,增长9.7%,其中乡镇债务增长了18.1%.

能否走出黄宗羲定律

农村税费改革削弱了乡村政权,特别是农业县市的基层财力,在支出结构没有做相应调整的情况下,税费改革加剧了基层财政运行的紧张状况,并且使得乡村政府债务问题更加突出.

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因此,要确保基层财政的正常运转,确保农村税费改革取得预期成效,应当从以下几个方面进行调整:

第一,改革城乡税制,规范和增加基层财政收入.比如,继续将农产品纳入增值税征收范围,将农业生产经营所得纳入个人所得税征收范围,相机实施农用土地征税制度等等.

第二,加强和完善转移支付制度.按照 的规定,取消农业特产税和减免农业税以后地方减少的财政收入由 财政通过专项转移支付给予适当补助.但是这些资金并不是直接支付给基层政权,因此,加强和完善转移支付制度的重点在于完善省以下各级财政对基层财政的转移支付以保障其正常运行.

第三,深化机构改革,解决支出刚性问题.乡镇财政供养人员,特别是基础教育经费过多和对上级机关的政策性支出是导致其支出刚性的主要原因.因此,除了规范上级政府机关对乡村政权的政策性摊派以外,还应当通过弱化乡镇政府的政权职能,乡镇机构设置采取简并和兼职相结合,或者逐步将其转变为县级政府的派出机构等办法推进乡镇机构改革.在农村义务教育体制经费支出方面,除了加大上级转移支付以外,还应该减少乡村财政的承担份额,并根据当地经济发展和县乡两级财政的具体状况,采取全部由县财政供应或是县乡政府按比例供应等方式保障农村基础教育的支出.


财政本科论文的写作方法
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