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摘 要 :根据国际政治经济学的权力流散理论,导致美国联邦政府控制财政赤字和主权债务融资的行动能力被削弱的深层次原因是:权力从政治权威流散至市场权威、从政府流散至国会等权力机构以及国际范围的权力流散和权力重新配置.美国主权债务违约风险虽然在最后时刻被暂时化解,但美国债务问题仍将是世界经济体系中的重大不确定性因素.化解美国主权债务风险,需要美国的政治权威、市场权威以及国际社会的长期不懈努力.

关 键 词 :美国主权债务;违约风波;权力流散;对外债务

中图分类号:F831 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2012)03-0029-07

20世纪80年代以来,美国政府的支出不断扩大,不得不通过财政赤字和经常账户逆差的方式来弥补资金缺口,致使美国的内外债务不断积累.美国政府为了保证各种开支,被迫多次提高债务上限.为了应对2008年不断蔓延的金融危机,美国政府实施了规

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模庞大的经济刺激计划,导致联邦政府的财政赤字和主权债务不断攀升.2010年底,美国联邦政府国债余额突破14万亿美元.2011年5月6日,美国国债达到了14.29万亿美元的历史新高.

按照法律规定,美国国会必须在2011年8月2日之前就提高国债上限授权,否则美国政府将因缺乏足够 而面临主权债务违约风险.但是在长达数月的谈判中,美国 党和共和党分歧重大,两党分别提出的各种预案相继被否决,美国政府被推到了债务违约的边缘.2011年7月31日,美国两党终于达成了妥协方案.根据协议,美国债务上限将至少被提高2.1万亿美元,但政府在未来10年内将削减赤字2万亿美元以上.8月2日参议院通过法案,美国政府在最后时刻暂时避免了债务违约.

美国金融体系是全球自由市场的模范和神话,美国国债是公认的全球安全性最高的金融产品之一.世界各国政府持有大量的美国国债,世界经济也深受美国政治经济形势的影响.尽管美国债务违约在最后时刻被化解,但美国政府并未就债务问题提出根本性的解决方案.因此,对美国债务违约风波的原因进行深层次的剖析,密切跟踪美国债务的发展趋势,是合理地规避国际金融风险的必要举措.

一、理论基础与研究思路

政府与市场的关系是当代政治经济体系中的重要关系,也是国际政治经济学研究的基本范畴.从本质上来说,政府与市场的关系反映的是权力的分配和使用.传统的观点认为,政府行使政治权力,而市场决定经济交易.但随着企业政治角色的形成和国家经济功能的扩大,政府和企业之间的权力重叠日益明显,从而导致二者不断进行权力角逐和竞争.随着自由市场经济体制的发展,原本被政府垄断的权力不断流散,非政府权威的兴起削弱了政府的权利.从深层次探究,美国债务违约风波正是美国社会权力流散导致政府权力下降的结果.

(一)理论基础

权力流散是国际政治经济学大师苏珊斯特兰奇(Strange,1996)提出的概念,其核心思想是权力不再由国家垄断和完全掌握,非国家行为体广泛地行使着权力并被国家主体所接受.斯特兰奇的权力流散理论建立在三个假设的基础上:政治是一种大众性的公开活动,并不局限于政治家及公务员的活动;决定后果的权力是由市场在自由地行使,并且常常是由那些在市场中做交易的人们无意识地行使着;社会上和经济交易中的权威是由国家之外的机构在合法地运用着,并且被受制于它的人们所承认.在此基础上,苏珊斯特兰奇指出,所有国家,无论大小、强弱,其政府的权威都由于技术和金融革新以及经济全球化而受到削弱.

权力流散不仅仅表现为立法机构、行政机构和执法机关之间的权力分立,而且还包括权力从政府部门向非政府行为主体的转移.从政治运行机制来看, 化进程要求尊重公民的基本权利.但个人价值无法统一,政府在作出决策的时候面临各种力量的制衡.在美国等西方社会,企业、劳动、环保组织、消费者等利益集团积极地扮演政治角色(默里L.韦登鲍姆,2006),政治权力很大程度上已经流散至社会各个阶层,政府决策只能是对各种行为主体的利益的权衡选择.美国债务违约风波表面上表现为 党和共和党之间的政治分歧和利益博弈,但国会和政府都是普通选民用政治选票选举出来的,国会和政府在债务上限博弈中的战略选择归根到底是选民意志的体现.

从经济运行机制来看,当市场机制成为人类交易的普遍准则之后,政府毫无疑问要被卷入其中.一方面,政府是规则的制定者和监督者;另一方面,政府是市场交易的普通参与者.政府作为管制者,人们希望政府尽可能少干预市场机制;政府作为普通的交易者,人们希望政府遵循市场交易的基本原则.从交易效率的角度而言,限制政府干预是合理的选择.但从权力结构的特征来看,限制政府的作用导致了权力流散,损害了政府的权威.在现代市场经济中,“生产什么,如何生产,谁将获得产品”的权力由消费者、企业和金融机构联合决定,而不是由政府决定.市场权力的扩大导致全球范围内的生产布局、产业选择、技术采用、金融联系取决于企业和消费者的需要,造成了权力由国家权威向市场权威的转移.

(二)研究思路

权力流散表明,美国政府不再是权力的唯一行使者,其他权力主体的崛起削弱了美国政府的权力.本文将从权力流散的角度分析美国债务违约风波的基本原因,基本论点是:美国政治体制和经济体制的运行机制导致权力从政府流向消费者、企业和金融机构,不同利益集团的利益需求导致美国政府的财政赤字不断扩大,政府为赤字融资的能力受到选民意志、政治博弈和金融机构的约束.美国巨额国债的形成及提高国债上限的博弈,深刻地反映了美国社会权力流散的现实状况.

图1是美国社会权力流散图.图中左边虚线框表明的是市场权威主体,右边虚线框显示的是政治权威主体.在市场权力领域,运行机制是市场经济法则,生产者、消费者和金融机构组成的市场权力主体共同行使经济权力,并将政治权力让渡(或授权)给政治权力主体.但市场权力主体要求后者按照其利益行事,否则将使用政治选票和财务约束对后者进行惩罚.一方面,市场权威希望政治权力主体能够提供更为健全的公共服务;另一方面,市场权威却希望让渡的权力和资源尽可能少.而且,三种不同类型的经济权力主体(金融机构、生产者和消费者)的利益既有一致性又有冲突性,它们将利用自己的权力通过影响联邦政府的财政政策而最大化自身利益.


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在政治权力领域,联邦政府和国会按照市场权威的授权行使政治权力,并受到市场权威的制约.尽管政治权力主要掌握在联邦政府手中,但政治权力领域的运行机制是代议制 制度和选举政治,联邦政府的行为要受到市场权力主体的直接和间接约束.从现实来看,该机制最大的特点是分权和制衡,总统和国会之间对预算权力的争夺长期拉锯.为了防止政府滥用权力,预算权力在很大程度上流散至国会议员手中.联邦政府在代表不同利益要求的国 会议员的掣肘下,必须尽量使财政税收政策满足多数人的利益要求,造成财政支出不断扩大和财政收人增长减慢.

上述分析表明,美国政府与市场之间存在明确的交易关系:市场创造财富,上交利税和让渡权力,而政府通过提供公共服务来换取市场权威的支持.市场权力主体为了最大化自身利益将运用政治选票和金融约束影响政治权力主体的选择,而政治权力主体为了最大化自身的利益将尽力迎合市场权力主体的利益.因此,本文假设,美国社会的权力流散削弱了政府的行为能力是美国“债务违约风波”背后的根本原因,我们将从美国巨额债务的形成、提高债务上限的博弈以及政府融资能力的变化和国际权力流散等角度论证此假说.

二、美国财政赤字和主权债务的形成

20世纪30年代,凯恩斯的经济学理论充分阐述了政府干预经济的必要性和重要性,为政府推行赤字财政政策奠定了坚实的理论基础.尽管20世纪70年代之后,凯恩斯主义的主流地位受到货币学派、理性预期学派、供给学派的强烈冲击,各种经济学流派对现代财政赤字政策观点迥异,争论激烈,但财政赤字政策始终在坎坷中不断发展,成为各国宏观调控的主流政策(许雄奇,2010).美国联邦政府在不同时期,广泛地运用财政政策调节经济运行,导致美国形成了债务经济模式.

在宏观经济体系中,总投资与总储蓄是一对相互影响、相互制约的重要变量,理想的经济发展模式应该保持总投资和总储蓄的基本均衡.如果总投资和总储蓄长期严重失衡,将对宏观经济产生重要负面影响.20世纪80年代以来,美国个人和政府的无节制支出及负债消费,导致美国的总投资和总储蓄长期严重失衡,逐渐形成了美国的债务经济模式(宋玉华等,2012).图2显示,20世纪80年代以来,美国国内总投资与总储蓄的差额占GDP的比重保持上升趋势,由此形成的储蓄―投资缺口迫使各届政府采取低息和负债方式维持经济繁荣,以获取普通选民的政治支持.普通选民则从负债消费中获得了短期利益,从而进一步激励政府推进债务经济模式.

美国联邦政府的财政政策实践深刻地反映出政治权力主体取悦经济权力主体的倾向.二战后至20世纪70年代末是凯恩斯主义财政政策时期,联邦政府主要实行补偿性财政政策和扩张性财政政策;20世纪70年代末至90年代初是新自由主义财政政策时期,主要实施了减税和削减财政赤字等政策;20世纪90年代是凯恩斯主义和新自由主义财政政策的“折中”时期,主要是采用刺激经济增长和削减财政赤字的政策(秦嗣毅,2003).2008年金融危机以来,美国进一步实施了大规模的财政刺激计划,造成政府债务不断飙升,联邦政府债务余额触及国债上限,最终引发了此次债务违约风波.不管是 党执政还是共和党执政,美国政府都极少提出削减福利开支或增加税收负担的执政理念,控制财政赤字的成效极其有效.图3显示,美国财政赤字的绝对规模不断扩大,财政赤字占GDP的比重在大部分时间内都一直维持在较高的水平上.

美国历任政府为了在不影响经济增长的前提下解决财政赤字,短期内简单有效的方法是增发国债为赤字融资,由此导致债务规模越积越大.从图4可以看出,二战以来美国联邦政府债务余额的绝对规模呈现持续上升的趋势;债务余额占GDP的比重也居高不下,2010年该指标已经超过80%.

美国政府推行债务经济模式和联邦政府的赤字失控,与美国政治权力的流散密切相关.美国社会的权力流散使得政治权威为了获取经济权威的政治选票,不惜实行取悦经济权威的不可持续的财政政策.公共选择理论认为,由于选举的压力也出于自己的利益,国会议员和总统都愿意“在预算政治中做那些人人讨好的事情”.增加赤字能够使部分选民的利益满足,而又不影响其他选民的利益;削减税收对大部分居民都是有利的,鼓励负债消费使老百姓在短期内的福利水平得到提高.反之,不论是通过削减福利开支还是通过增税提高收入的方式来控制财政赤字,都将成为“不讨好的事情”.为了赢得选民的支持, 党倾向于扩大政府支出,以此赢得穷人的支持;而共和党倾向于减税,以得到富人的选票(侯一麟,2008).

三、美国债务风波产生的原因

从美国政府度的收入和支出结构来看,权力流散导致的支出刚性和增收困难制约了政府改善财政状况的能力,成为此次美国主权债务违约危机发生的深层次原因.

(一)权力流散导致美国财政支出刚性

美国政府支出具有刚性上升的特点,削减支出的政治阻力非常大.从联邦政府财政支出的构成上可以看出,美国政府在利息支出、防务费用支出和社会福利开支等方面的巨额支出难以控制(如表1).

首先,扩张性赤字财政政策和举债刺激经济使美国的国债与日俱增,致使利息支出负担沉重.根据美国总统经济报告估算,2010年美国国债总额为14万亿美元,为支付利息的财政支出达到1962亿美元,占财政支出的5.68%.由于债务总额不断滚动增加,联邦政府长期以来处在“高赤字一高国债一高利息支出一高赤字”的恶性循环之中而难以自拔.更加严峻的是,随着美国债务货币化程度的不断加深,未来国债利率负担将不断攀升(陈建奇,2011).其次,美国政府为实施其全球战略而进行的军事干预和军备竞赛,造成庞大的军费开支.2010年美国的军费支出是北约其它所有成员国总和的两倍多,达到6936亿美元,占财政支出的20.07%.而且,军费开支事关国家安全,在恐怖主义袭击使美国民众的安全感下降的情况下,军费开支的绝对数量不容削减.再次,联邦预算支出中的社会福利开支项目难以削减.2010年,社会保障、健康、医疗、收入保险支出21496亿美元,占财政支出的比重为62.2%.尽管历届政府为削减此类支出进行的努力取得了一些效果,社会福利支出的增长速度有所下降,但削减社会福利开支将损害经济权威的利益,从而遭到国会以及普通选民的反对.政治权威为了获得经济权力主体的政治选票,削减社会福利开支的操作空间作为有限.在这些涉及公民权利性的项目中,无论是谁,只要试图减少此类项目的获利水准,或提高其享受资格的门槛,都将在民意测验和选举中遭到惩罚(侯一麟,2008).

由此可见,美国财政支出具有向上的刚性,政府削减预算开支、减少赤字的操作空间较小.尽管过去多届政府曾经试图控制财政支出,但出于刺激经济、对外干预和提高民众福利的需要,控制支出的努力并没有取得持久的成效,美国联邦政府的财政赤字在短期内难以得到改善.

(二)权力流散导致美国财税收入提高困难

征税既是政府对经济进行干预和调节的手段,又是政府最稳定的收入来源.政府可以通过增设税目和提高税率的方法在短期内快速增加税收,也可以通过促进经济增长在长期中带来税收增加.然而,经济增长乏力使美国政府难以在短期内依靠后者大幅增加财政收入.而且,在崇尚市场和自由信念的美国,市场权威自主地决定经济运行,政府增设税目和 提高税率要承担政治失败的风险.政治行为权力主体为了能够掌控政治权力,常常通过减免税负来获取选民的支持(Buehanan&Wagner,1977;Nordhaus,1975),其增加税收的能力受到较大的限制,从而导致政府的财政收支失衡越来越严重.

在权力流散的情况下,美国政府增加税负的困难远远大于减免税负的困难.开放的世界市场经济也对国家的征税能力形成了限制,不管是政府试图对其公司的海外商业盈利进行征税,还是政府试图对其管辖范围内的外资企业利润征税,其实际能力都是有限的(苏珊斯特兰奇).因此,美国式的凯恩债务上限,债务上限并没有对财政政策产生过实质性限制.但随着美国政府不断透支政府信用,国债余额不断上升,美国政府在与国会提高债务上限的博弈中失去了主动权.尽管短期内投资者对美国政府的偿付信心并没有发生根本性动摇,但美国政府与国会之间的权力博弈限制了政府提高债务上限的能力.直到2011年7月31日,美国政府和国会才达成提高债务上限的协议,此时距联邦政府不能发行新债履行义务而发生违约近在咫尺.

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