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摘 要 :财政体制是处理 和地方各级政府之间财政关系的基本制度.我国1994年开始实施的分税制财政体制,是在不触动原来既得利益格局、带有过渡性质的一种制度安排,与科学、规范、健全的财政体制相比还存在很大差距.财政体制问题是一切财政问题的核心.完善现行财政体制是有效解决城乡“二元”矛盾、落实科学发展观、构建和谐社会、贯彻依法治国方略的重要举措.本文基于现行财政体制的“缺憾”分析,提出了改进建议及时机选择,

关 键 词 :财政体制;事权划分;财政集中度;转移支付

中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)08-0084-04

一、现行财政体制的“缺憾”分析

1994年,我国开始实行的分税制财政管理体制,至今已进入第15个年头.10多年的实践证明,以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制体制改革,明确划分了 和地方的收入来源,规范了政府间的财政分配关系,初步构建了适应市场化要求的财政体制框架,较好地形成了财政收入稳定增长机制,增强了 财政宏观调控能力.据统计,全国财政收入(预算内,下同)由1993年的4349亿元,增加到2007年的5.1万亿元,年均增长19.2%.全国财政收入占GDP的比重由1995年最低的10.3%,提高到2007年的20.6%. 财政收入占全国的比重由1993年最低的22%,提高到2007年的54%.政府聚财能力的不断增强,有效地解决了体制转轨和政府职能转换过程中的“缺位”性矛盾,弥补了市场“失灵”和“缺陷”,提高了政府公共产品和服务的供给能力.


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总体而言,分税制财政体制运行状况是比较好的.但也必须看到,现行分税制财政体制是在不触动既得利益格局、带有过渡性质的一种制度安排,与科学、规范、健全的分税制财政体制相比还有很大差距.

1.政府间事权及财政支出责任不清

1994年推行的分税制财政体制改革,时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期,计划经济“惯性”仍在发挥着重要作用,政府职能“越位”和“缺位”并存,政府间事权划分模糊,“内外不清”、“上下不明”等问题比较突出.一是有些本应完全由 承担的支出责任,却推给了地方,或部分地推给地方,如边防 的公用经费支出、监狱的各项支出、抚恤支出和口岸建设支出等.二是完全属于地方的支出责任, 却承担了一部分.这主要集中在 的专款上,如地方行政事业单位人员部分工资等.三是 与地方支出责任互相交叉、错位.诸如教育支出、社保支出、基本建设支出等.四是存在着“ 点菜、地方买单”的现象.上一级政府在出台政策时往往不考虑下一级政府的承受能力,下一级政府只有处在被动拿钱的地位.五是缺乏明确的法制界定.除了少数事权如外交、国防等专属 政府外,地方政府拥有的事权几乎全是 政府的事权翻版,从而呈现出“上下对口,职责同构”的特征.

2. 财权集中度过高

1994年分税制财政体制改革的重要目的之一,是提高 政府的财权集中度,削弱“诸侯经济”实力.为此,改革时在政府与市场职能模糊、政府间事权划分未作任何调整的情况下,采取一种“倒轧账”方式,确定 与地方的财力规模比例.在这种近乎“零和博弈”状态下, 政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力.这一改革当年就取得巨大成效,1994年, 财政收入占全国财政收入的比重高达55.7%,比1993年净增33.7个百分点.随后的7年(1995-2001年),这一比重有所下降,一直徘徊在50%上下(均值为50.8%).于是, 政府在2002年再次进行了集中财力的“所得税共享改革”,2002-2004年这一比重再次提升至55%上下.财政自给能力(一般预算收入/一般预算支出)能够较好地反映出 与地方财政关系的变动过程.1993年 财政自给能力只有0.73,到2006年增加到2.05,13年间净增1.32个点,年均增长10%;与此同时,地方财政自给能力却由1.02下降至0.61,年均下降3.2%(如表1所示).所有这些都体现出 财政的“集权”化倾向.

共享税种数量的增多、 分享比例的提高和共享税收入占税收收入比重的加大,自然而然地弱化了地方税体系.2007年,全国地方一般预算收入为23565亿元,而一般预算支出高达38120亿元,38.2%的支出来自 政府各类补助.这样,就在 和地方之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的财力失衡格局,形成了地方对 财政的高度依赖,降低了地方政府特别是县乡政府的理财积极性,并与“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则相背离.

3.转移支付制度不规范

目前,我国财政转移支付包括税收返还、原体制补助或上解、财力性转移支付、专项转移支付和年终结算补助或上解等多种形式.这种混合型财政转移支付制度,是新旧财政体制转轨时期的产物,多年的实践(如表2所示)证明,该项制度体系在促进地方经济发展、强化宏观调控等方面发挥了一定作用,但与构建规范、稳定、科学的政府间财政转移支付制度相比,尚存诸多不足之处.一是政策目标模糊.目前,我国转移支付总量中约有近50%的资金是用于效率优先的,背离了“均等化”目标的初衷.税收返还、原体制补助等转移支付形式,包含了原体制中的不合理因素,过多地照顾了各地区既得利益,难以体现 政府的施政目标.二是结构不尽合理.在 对地方的转移支付中,除了财力性转移支付真正属于均等化以外,其他形式都属于非均等化转移支付.同时,专项转移支付项目繁多、规模庞大.2005年, 财政专项转移支付达239项,其金额占转移支付总金额的64%(成思危,2005).有的 专项金额小至十万八万,而且带着“龙套”一直“落实”到基层.有些专项资金,实质上是“财权部门化”的体现,即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”,过多地体现为部门利益,极易产生“寻租”行为,加之需要地方政府层层“配套”,成为 各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体.三是缺乏法律支撑.现行政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规定,没有专门的法律法规,客观上降低了财政转移支付制度和运作的 性和规范性.有时两个部门发一个文件,或国务院一个办公会议就可以确定一笔专项资金,随意性比较大.同时,在资金使用上,还没有建立一套有效的审计监督体系,对资金能否做到专款专用等信息还不能及时、准确、全面地掌握,对违反使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施.

二、现行财政体制的改进

分税制是市场经济条件下规范政府间财政关系的一项基本制度.改革不能走回头路.我国既 然选择了社会主义市场经济体制,就必须科学、合理地构建多级政府间财政关系,也必须改进和完善现行的财政体制.

1.科学划分政府间的事权范围

尽快研究出台《政府间财政关系法》,以法律形式,科学划分政府间的事权范围,明确界定政府间支出责任.按照公共产品的层次性受益范围,属于全国性公共产品特征的事项由 政府负责;属于 和地方共同承担公共产品特征的事项,由 和地方财政共同承担,并按具体项目确定分担比例;属于 负有直接或间接责任,但由地方政府负责提供更为有效的公共产品特征的事项,主要应由 财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成;其他属于区域内部的地方性公共产品和服务,则由地方财政负责.另外,对靠自有财力不能保证行使事权支出需要的欠发达地区, 财政通过一般转移支付进行财力补助.

2.适当调整 财政的集中度

针对地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等具体情况,通过降低 分享税收的比例、完善地方税体系等措施,提高、优化地方财政收入结构,适当降低 财政集中度,将其占全国财政收入比重控制在50%左右,基本满足基层政府行使职权、履行职责的财力需求.

3.完善财政转移支付制度

本着透明化、制度化、规范化的规则,优化转移支付结构,增加一般性转移支付比例,压缩、整合专项财政转移支付.同时,采取合理的转移支付分配方式,改“基数法”为“因素法”,选定反映各地实际的转移支付因子,制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案,确保不同省份共享 财政再分配、再调节的成果.


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4.深化省以下财政体制改革

适应复杂的中国国情,本着向基层倾斜的原则,研究探索省以下财政体制的多种实现形式,不搞“一刀切”,不追求“千篇一律”.在合理设置 税、 与地方共享税的基础上,重构地方税体系,可以考虑将营业税、物业税(新开征)、城乡维护建设税、资源税、契税、车船税、印花税、遗产税和赠予税(新开征)等作为地方税.重新修订《预算法》,赋予一级政府在接受 政府协调机制前提下的一级举债权,探索建立地方公债制度,赋予地方政府必要的融资权.

三、改革现行财政体制的时机选择

完善现行财政体制是一项复杂的系统工程,牵涉到各级政府间、政府部门间的既得利益关系.因此,这一改革要统筹兼顾,综合设计,适时推动.

1.财政收入规模是推进改革的基础条件

2007年,全国财政收入总量实现了5万亿元的重大突破,财政收入占GDP比重超过20%.现在一周的财政收入接近千亿元,相当于1980年全年财政收入(1160亿元);一个月的财政收入约4000亿元,相当于1993年全年财政收入(4349亿元).预计2008年,财政赤字占GDP的比重进一步下降到0.6%,这与《马斯特里赫特条约》限定的3%赤字率相比尚处良性状态.财政收入稳定增长机制的确立,财政实力的逐年增强,告别了分税制改革之初财力“短缺”的状况,这为深化财政体制改革奠定了重要的财力基础.

2.政府角色转换和职能的合理界定是推进改革的重要前提

市场经济条件下,政府的职能应由市场来定位,主要弥补市场在资源配置、收入分配和稳定经济等方༣

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4;所存在的缺陷,对于市场能有效发挥作用的领域,政府一般不介入.用市场经济的观点来审视我国现在的政府职能,既有从几十年的计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”,又有与市场经济中政府应扮演角色不相称的政府职能“缺位”.因此,必须按照市场经济的客观要求,本着“有所为,有所不为”的原则,重新划分和规范政府与市场的职能,切实把已经“越位”的部分撤下来,把“缺位”的地方补上去.可见,只有实现了市场经济条件下政府职能的合理界定,才能沿着“市场经济――社会公共需要――政府职能――财政支出――财政收入”的基本逻辑转化,才能实现财政作用范畴的合理归位,避免出现“你中有我,我中有你”的格局,这是深化财政体制改革的重要前提.

3.同步推进“大部门体制”与财政体制改革是一种可行的选择

党的十七大报告关于探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制的重要论述,是针对我国行政管理体制方面存在的机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力的实际问题,提出的一项带有探索性、创造性的改革举措.这些问题表现在财政领域就是财权“部门化”、部门财权“泛法化”、“比例化”,甚至出现“王爷经济”现象,严重肢解了政府财政权的完整性,造成了财政资源的损失浪费.所以,在2008年实行“大部门体制”改革时,同步推进完善财政体制改革,不失为最佳的时机选择.这样做,具有“事半功倍”的功效,既能确保“大部门体制”有效实施,又能实现政府间财政关系的和谐、顺畅.

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