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从韩桂芝、赵洪彦到马德,黑龙江省的“官位”交易如何实现均衡定价?如何进行成本收益分析?有何经济学效应?

前言

时近2005年初夏,东北黑土地上,黑龙江省建国以来最大的一场官场震荡渐近尾声.

上一年的7月,黑龙江省原人事厅厅长赵洪彦腐败案在牡丹江市一审宣判,赵氏本人被判刑15年;今年3月22日,黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官受贿案在北京开庭,据悉将于5月一审宣判;目前,黑龙江原省委副书记韩桂芝腐败案也已进入审查起诉阶段.

这起官场震荡,正是黑龙江一连串卖官案被揭露、被查处、被清算的过程.如果从2002年4月马德倒台揭开盖子算起,这场震荡至今已历时三年.粗略计算,其间共涉及不同级别的官员上百人:

――省级官员七人,除了省政协主席韩桂芝,还包括省人大常委会副主任范广举、副省长付晓光、省检察院检察长徐发、省高级法院院长徐衍东、省委秘书长张秋阳、省委宣传部部长孙启文;

――省机关厅局级干部30余人,包括省政法委副书记徐春田、省人事厅长赵洪彦、省委组织部常务副部长王家刚、省司法厅厅长王滨起等关键部门的“实权人物”;

――市级领导若干,在黑龙江省13个地级市领导班子中,目前已确认的,即有绥化、大庆、牡丹江、鹤岗、鸡西、佳木斯、双鸭山、七台河、黑河等九个市的市级主要领导十余人.此外,还有县处级官员多人.

官位买卖的恶性腐败案件如此密集,足以令人震惊且愤怒;而“复合型”、大面积官位买卖发生,更促使人们对这种特殊的交易进行深层次思考.从去年6月始至今,《财经》记者六赴黑龙江,围绕赵洪彦、马德、韩桂芝等核心案件进行采访,搜集了事件发生地有关政经社情大量一手资料;在此基础上,《财经》研究人员着手对这起罕见的系列卖官案进行实证研究和阐释.

《财经》的调查和研究显示,黑龙江出现的一组恶性卖官案件虽然具体情节有异,但整个交易过程、原因及影响非常相似,同时具备了腐败生态系统环境中的典型特征.随着人们对于卖官鬻爵从惊讶、震怒转至对于司法定性的探究,下一步即应对这一交易行为进行腐败性质判断,剖析其经济学基础、制度特征和经济效应.这一分析的基本框架,应是韩桂芝-马德-李刚等所组成的“三层次官员市场网络体系”.

本文所涉及的官位交易和“卖官链”,只应视为黑龙江政界的局部现象,但仍值得警惕.如果对其不加遏制,便可能由“链”而“网”,发生恶性癌变,最终使政府丧失公信.故此,《财经》的关注已超越新闻事实本身,而至于其间蕴含的本质――官场腐败的结构性危机.只有深入剖析官场腐败的制度特征,方能对症下药,寻求遏制腐败的治本之道.

――编者

卖官是腐败的最高形式

低层次腐败是“雁过拔毛”,中层次腐败是权力寻租,高层次腐败是 委托权,所以“用人腐败是最大的腐败”

人类社会曾经出现过林林总总的腐败现象.对此归纳并抽象之后,我们可以从理论上把腐败划分为低、中、高三个层次.

――低层次的腐败是“流程腐败”,或可以定义为“操作风险”,即当事人处于交易流程的某个环节而发生的寻租行为.常见者如权力部门某些经办人员的“吃、拿、卡、要”,“雁过拔毛”;极端者则如最近发生的张恩照在建行IT采购流程中的腐败个案.

流程腐败的特点在于,规则健全但监督机制存在漏洞,具有较高风险偏好的当事人不惜以身犯险.这种腐败行为具有不确定性和偶发性.

――中等层次的腐败是“资源配置权腐败”,或称“体制风险”,其前提是交易规则或交易文化不健全,导致拥有稀缺资源配置权的权力主体利用权力寻租;寻租行为在交易过程中逐步固化为“潜规则”,因而具有连续性、常发性特点,除非出现资源由稀缺而变为丰裕,或发生来自外界的冲击,此类腐败会持续存在.

――最高级层次的腐败是“超越委托权而 权的腐败”,即所谓“卖官行为”.无论“流程腐败”还是“资源配置权腐败”,都是利用 权进行的腐败交易.如“流程腐败”基于权力部门把某个操作流程环节委托给相应官员,在监督不健全的情况下发生寻租行为;“资源配置权腐败”则是国家或公众把某种资源配置权委托给某一类机构,该机构及其人员利用此种权力进行寻租,在交易过程中并未发生“委托- ”权限边界的位移.

“卖官行为”则不然.它往往具有两个基本要素.第一,通常,公众与官员之间是“委托- ”关系,公众通过某种形式选择官员作为自己的 人,而卖官实际上演变为 人对委托人权力的侵犯――卖官者把公众的委托权 了;第二,官位之所以存在市场价格,是因为官位代表着 权,在当前某些领域意味着具有独家垄断性的资源配置权.因而,卖官不是利用资源配置权寻租,而是直接 资源配置权.

从上述归纳不难理解,党的文件之所以界定“用人腐败是最大的腐败”,其原因在于卖官行为直接侵犯了社会成员的委托权,并越位 权;委托权的旁落,导致大量不合格甚至直接侵犯委托人利益的 人(买官者)被源源不断地复制,其政治经济学后果是显而易见的.

从“委托 ”的后果看,卖官者和买官者治下的非盈利性公共资源(权力),直接并全部演化为可供少数人牟利的私人资源;从公共品提供看,公众在纳税的同时,并无法指望官员提供任何经济增长、充分就业、安全保障等公共服务;从发展经济学角度看,由于欠发达地区市场发展相对滞后,官员往往是为数不多可获得超额利润的投资机会,而买官投资的回报必然来自于滥用本已十分有限的公共经济资源.

于是,发展经济学“贫困的恶性循环”理论――“一国之所以穷仅仅因为它穷”,可以进一步阐发为“一个贫穷地区之所以变得更穷,因为贫穷所导致的官位交易腐败”.

微观分析:

韩、马、李三层次卖官黑幕卖官市场的上游延伸,形成卖官保护伞;卖官市场的下游拓展,形成可持续的卖官 流

“卖官行为”之所以存在并且体系化、程序化,必然存在着内在的微观基础,对官位的市场需求、供给和市场扩展,都有其相应的内在逻辑.

首先,供求(特别是供给)的存在才能使买官行为成为“有效需求”,官位买卖才得以发生;当这一市场扩展到一定规模之后,官位才能真正成为市场标的,按照连续交易的形式找到各自的均衡价格;否则,卖官将仅仅停留在潜在需求的层面,或者仅仅是偶然发生的个例――如裙带关系、任人惟亲、提拔后表示好处等等,而非事前明码标价的非标准化交易形式.

这一点,从韩桂芝-马德-李刚为代表的黑龙江三层次卖官黑幕中,得到了充分的印证.

市场需求:升官与保官

官位买卖毕竟是违背党纪国法和官场基本游戏规则的地下交易形式,因此,它与任何地下交易形式一样,由于不可能存在一个公开拍卖市场,买卖双方的相互寻找、交易撮合以及均衡价格的形成是其中最关键的因素,交易的最终达成是一个“惊险的跳跃”.

据此,供求关系分析是卖官交易行为模式研究的基础性工作.

从案件显示的情况看,“升官”和“保官”是官位需求的基本面因素.由于众多官位掌控着稀缺资源的控制和配置权,这一需求无疑客观存在,无论省、市、县 均是如此.

表一显示了韩桂芝、赵洪彦、马德、李刚等在各自的任职期间主要卖官事件.买官者的目的无疑是获得提升或保住现职,买官需求在某种吏治背景下十分旺盛.

需要指出的是,升官和保官无论在健康的官场抑或贪墨的官场都必然存在,这不足以构成官位买卖市场的形成.因而,我们必须进一步分析供给机制,以及市场的存在性和均衡价格形成机制.

市场供给:官位的垄断性决定权和收益权

分析案件可以发现,韩桂芝的卖官行为全部发生在其担任组织部长、主管组织人事工作的省委副书记的12年间;而赵洪彦和马德的卖官受贿行为全部发生在二人担任绥化地委书记以及绥化市市委书记期间.也就是说,在成为省级组织部门“一把手”或地方“一把手”之后,官员才拥有了卖官的权力.

由于“一把手”在组织人事方面事实上具备一言九鼎式的最终决定权,且几乎不可能遭遇真正有效的事前监督和权力制衡,官位供给自然成为“一把手”的禁脔,非其他官员所能染指.

韩桂芝、赵洪彦到马德、李刚在不同层次官位市场上的充分开拓,也充分说明黑龙江在官位的市场化供给上已经初成气候.同时,再结合市长、“二把手”王慎义案还可以发现一个现象,即“一把手”可以从事最高形式的腐败――“卖官”,“二把手”以下则从事第二层次的腐败――资源配置权腐败――“卖工程”.

恰恰由于“一把手”具有真正的卖官权,于是才会出现“二把手”为进一步晋升为“一把手”不惜重金买官的“合理现象”.比如,张忠义花钱从副处级晋升处级仅花费3万元,而李刚从同为正处级的“二把手”县长提升为“一把手”县委书记愿意花32万元和2万美元,马德从相同级别的绥化市长提升市委书记出价80万元.原因就在于“一把手”才具备卖官权,而卖官在黑龙江官场意味着垄断收益.

当然,卖官是腐败的极端形式,仅仅具备个案意义;而“一把手”在组织人事上的垄断权却具备一般性的典型意义.从此层面看,有理由认为,卖官的潜在供给转化为现实供给需要三大条件:

一是通常的竞争性官员晋升机制失灵,官员标准发生质变.政绩和“官声”不再是选拔的条件,而出价高低是首要因素;

二是官员监督机制形同虚设.从马德案并非因买官者出问题而暴露可以说明,没有机构对买官者的所谓“德能勤”进行监控,而事实可以证明,买官者的重大失职乃至违法、犯罪行为,并非罕见;

三是机会成本相对较低.对卖官者而言,其他非卖官性腐败行为收益是卖官的机会成本.我们可以发现,不少发达地区官员往往更热衷于土地转让、政府采购、国有企业转制等领域的腐败交易;这些领域腐败收益越高,卖官腐败机会成本越高.这是因为卖官意味着把上述腐败收益一揽子出让给买官者,这是经济较发达地区官员所不愿意做的.因此,卖官在欠发达地区出现概率较高,并不说明发达地区官员具有更低的腐败倾向;两者的差别,恰如当前的房地产投资者所面临的“出租”还是“转售”的选择.

市场形成、延伸和均衡定价:卖官行为的上下游拓展

在卖官的需求与供给都具备的情形下,卖官买官却并不必然形成“市场”.事实上,除绥化的不少地区都存在官员升官与保官的现实需求,也存在“一把手”垄断性地决定组织人事的制度安排,但尚无证据显示卖官市场系统性地存在.因此,我们需要进一步探讨规模化的市场交易和均衡价格是如何形成的.

不容忽视之处在于,在马德案中,除了买官卖官者,上级组织部门至少“不作为式”的庇护和下级官员复制卖官交易,是官位卖买“市场化”、“规模化”的两大必要条件.

众多研究发现,下游腐败拓展几乎是必然的、自发的行为.既然官位可以买卖,则“投资”必然要求“回报”;加上买官属于非法的高风险投资,因而需要更高的“风险贴水”.

在这一套基本逻辑下,下游腐败将更为严重.相比之下,卖官向上游的延伸却存在不确定性.因为上级组织部门毕竟具有两大基本职能:一是决定卖官者本人的权力稳定性,即作为省管干部的马德能否持续拥有卖官权,在很大程度上取决于省委组织部;二是决定了卖官交易是否可能被撤销,比如买来的县委书记、县长虽与省级组织人事部门隔了一层,但省级组织、纪检部门毕竟具有对其命运的否决权.

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