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“拆迁户买不起、政府贴不起.”这是国家开发银行评审三局局长孟亚平眼中的棚改大难题.

在棚户区居民占低收入人群比例高达80%的湖北省黄石市,通过三房并轨、租补分离、产权共有等制度创新,以及以公租房为核心的住房保障体系重构,正在突破这“买不起、贴不起”的难题.


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“黄石模式引领了保障房并轨等一系列新趋势,颇具前瞻性.”国家发改委财金司一位人士如是评价.

率先并轨

黄石,是中部地区典型的资源枯竭型城市和老工业基

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2320;,人口260万.据该市在2013年新棚改提出后的最新统计,2013-2017年,黄石需改造的棚户区面积约2000万平方米,涉及13万户家庭,总投资高达400亿元.

“我们年财政收入才刚刚破百亿元,资金包袱太重.”黄石市房地产管理局副局长吴金文曾对棚改任务深感压力.

无奈,“吃饭财政”倒逼地方政府创新.

《财经国家周刊》记者在多省市走访调研过程中了解到,各地普遍存在廉租房、公租房、经济适用住房、限价房,以及囊括棚户区在内的政策性租赁用房等多种复杂的保障房形式,而且各品类界限模糊、标准重叠且多为多头管理.

“都搅和晕了.”吴金文直言, 专款专用理论上利大于弊,“不过在实际操作中,有可能会影响原本就奇缺的项目资金的使用效率 .”

国开行安徽分行副行长吴守华也深有同感:“不打破固有的管理模式,棚改将越来越难”.

由此,黄石市政府2009年开始探索以公租房为核心的住房保障体系重构,将原国有直管房、已交付的廉租房、建完未分配的经济适用房、行政事业单位及国有企业自管住房等全部清理、多房并轨,还将还建房超面积部分也统一纳入公租房管理,使得政府的保障房责任目标骤然清晰.

而此举与 相关政策的出台相比,足足提早了近五年.

直到2013年12月,住建部、财政部和国家发改委才联合对外发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》,规定从2014年起,各地公租房与廉租房并轨运行,统称为公共租赁住房.

而提早行动的黄石,目前已通过新建、改建、配建、吸纳、转化等方式筹集了2万余套公租房,并实施各类棚户区改造1万户.眼下,5000多套房源已投入市场,1万多套房源正在建设中,整个城市的公租房总量被迅速做大.

民生项目市场化

据测算,公租房项目的投资回收期平均约40年,存在中长期投资与低收益并存的“先天不足” .

“财政唱主角,如何才能不加重地方债务风险?”在国开行湖北分行副行长张道洋看来,项目自身形成有效的 流,是解决问题的关键.

为此,黄石市政府于2009年出资1.15亿元成立了保障房建设的投融资平台——众邦城市住房投资有限公司,全面负责政府独资的保障房项目的融资、建设、运营和管理,吴金文兼任公司总经理.


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“不同于传统的融资平台,众邦更加市场化,既吃政策饭又吃市场饭.”吴金文说.

很快,一系列政策陆续出台:全市所有商品房开发项目均需配建至少5%的公租房,公租房项目中则需配建10%的商品房;全市的地产项目都需“肥瘦搭配”,以拓宽房源并增强公租房项目的融资和回款能力.在 回流上,众邦公司采取了以市场租金为主来分类补贴、租补分离的特殊模式,并且以租为主、租售结合.

以市场之手来运作民生项目,黄石市政府首次在钱的问题上变得游刃有余.

黄石市此前的廉租房租金每月仅0.5元/平方米,2009年全市改革后,租金很快上调至每月4.5-9.9元/平方米.一方面众邦公司按现有市场价征收租金,另一方面市政府以五个档位对保障对象分类补贴,变“暗补”为“明补”,且差异化实施落实,最高补贴可达租金的90%.

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“收租更加公平、阳光化,且中长期的租金收入能覆盖大半的政府贷款本息.”前述发改委人士说,强调市场化并细化补贴细则、加强监管,是黄石调动市场力量的关键.

此外,租补分离还能改变地方政府“盲目建房”的现象.领取补贴的低收入家庭能在市场上自由选择租住,缓解了公租房供求的巨大缺口.各地普遍出现的对保障房“住进去后出不来”的不良现象,也会随之遏制.

“以市场价格支付租金,以市场手段调节供需,政府和保障对象谁也占不到便宜,最终都会趋于理性.”吴金文说.

“共有产权”

“共有产权”,是黄石模式的又一特点.

据悉,黄石保障房共有产权分为两种:一是还建公租房的共有产权,即棚改项目中还建房超面积部分纳入公租房管理,个人和还建房建设方共同持有房屋产权;二是公租房使用五年后可按年度 计划向承租人 ,变为共有产权形式.

前者按市场价出租时,年租金收入基本能覆盖融资成本的年利息支出.待拆迁户经济条件允许后,共有产权部分就可实行有条件地产权流转,及时回笼前期建设资金.

对于后者,根据《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》,公租房承租人在租期满5年后可申请购买其所租住房的完全产权, 过程需执行相关的年度计划,由此来解决公租房项目“有投入无产出”的内生缺陷和营养不良问题.

“资金压力必然有,光靠政府一家绝对不现实,因此必须给社会资本一个回收利润的期望值,它们才会参与.”张道洋表示.

而支撑这一期望值的,是土地使用权的顺利出让.在黄石,当地政府独资建设的公租房或棚改项目用地,全部采用土地出让而非划拨的方式,以确保未来产权转换的便利.为此,黄石市政府在制度设计上为众邦公司“开绿灯”,赋予其土地收储、出让的权利,收入归其所有.

“由此,我们就可以通过土地招拍挂,将棚改项目腾挪的土地出让给开发商,以商业项目来以丰补歉、滚动开发.”吴金文说.

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